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关于《中华人民共和国资产评估法(草案)》的说明
发布时间:2013-04-09 20:41:48 作者: 来源:

  一、立法必要性和草案起草工作

  资产评估是指由专业机构及人员对资产价值进行测算的市场服务行为。我国的资产评估行业随着市场经济的建立应运而生。上世纪80年代资产评估主要服务于国有企业转制过程中国有资产的产权交易。随着土地有偿转让、房屋买卖、矿产资源开发等产权交易种类的扩大,在不同行业和领域里针对特定资产的评估制度逐步建立和发展起来,目前已经形成了包括资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估在内的六大类评估专业,分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部和保监会等五个部门管理。全国有各类评估机构近万家,执业注册评估师10万多人,从业人员约30万人。资产评估行业的发展对于服务产权交易、完善经济秩序、维护资产所有者和投资者权益发挥了重要作用。但是,由于缺乏行业发展的总体规划和法律规范,再加上行业多头管理、评估市场人为分割,多种行业标准和执业规范并存、行业监管薄弱,在国有产权交易、土地征用、房屋拆迁等领域出现了国有资产流失、交易价格显失公平、资产所有者权益受损、法律责任不清等问题,亟待制定专门的资产评估法律。十届全国人大以来,一些全国人大代表提出议案,有关方面也多次呼吁,要求尽快制定和出台资产评估法。中央领导同志也十分关心资产评估行业的发展,对加快立法进程、规范评估行为、加强行业管理、防止国有资产流失、促进资产评估行业健康发展多次作出重要指示。

  资产评估法是十届、十一届全国人大常委会的立法规划项目。2006年6月,全国人大财政经济委员会成立了资产评估法起草组,成员单位有国务院法制办、财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部等部门以及评估行业协会、部分评估机构和有关科研院所。起草组成立以来,深入开展调查研究、考察学习、专题讨论等工作,在对有关方面提出的九份资产评估法草案建议稿分析论证的基础上,于2007年底提出了资产评估法草案初稿。在之后的四年多时间里,起草组又多次征求各方意见,对草案反复认真修改,形成了现在提请常委会审议的法律草案。草案包括总则、注册评估师、评估机构、评估委托与报告使用、行政监管、自律组织、法律责任和附则共8章59条。

  二、立法的宗旨和重点

  资产评估法的立法宗旨是:规范资产评估行为,保护资产评估当事人合法权益和公共利益,促进资产评估行业健康发展,维护社会主义市场经济秩序。在草案起草工作中,我们重点把握了以下四个方面:

  第一,明确资产评估当事人的权利义务,规范资产评估行业基本制度。明确注册评估师、评估机构、委托人的权利义务和他们之间的法律关系,将制定评估基本准则、资格考试制度、执业注册制度、行业监管制度、行业自律制度等作为立法重点,对评估业务的专业性、操作性问题仅做原则性规定。

  第二,坚持资产评估行业的市场属性,既要符合国情又要与国际通行准则接轨。明确资产评估行业是一个以市场价值理念为基础的综合性中介服务行业的定位,坚持市场配置资源的原则。资产评估立法既要充分考虑我国社会主义市场经济发展的要求和资产评估行业发展的现状,也要借鉴成熟市场经济国家的经验,反映国际评估准则的基本精神,还要适应行业发展趋势,具有一定的前瞻性。

  第三,建立部门协调配合机制,逐步完善行政管理体制。针对目前政出多门、执业标准不统一的问题,按照“统分结合”的原则,在实行统一市场准入、统一基本准则和统一法律责任的基础上,实行不同评估类别之间既有区别也有融合、各有关行政管理部门在协调配合机制框架下的部门分工负责制,明确行业自律职责和监管责任,为今后进一步理顺资产评估行业管理体制、促进行业健康发展奠定基础。

  第四,加强行政监管,增强行业自律。资产评估不仅涉及资产所有者或交易当事人权益,在很多情况下还涉及国家利益和社会公众利益,必须加强对评估行业的行政监管,增强行业自律能力。行政监督重点放在加强注册评估师和评估机构的资格资质以及依法执业的管理。注册评估师和评估机构遵守执业准则、职业信用的监督以及注册评估师的资格考试、执业注册、后续教育的组织实施等应更多地发挥行业自律组织的作用。

  三、草案的主要内容

  (一)关于评估业务分类。草案规定“资产评估业务包括不动产评估、动产评估、无形资产评估、企业价值评估和其他经济权益的评估”(第二条)。其中,企业价值评估并不是企业单项资产价值评估的简单加总,而是更多地考虑企业各项资产组合和管理方式的协同效应以及外部因素来确定企业价值的一类评估业务。上述分类既参考了国际通行的资产评估业务分类方法,也考虑了我国的现实需要和未来发展,为评估专业划分提供了参考依据。

  (二)关于法定评估。一般来说,某资产是否需要评估,取决于资产所有者和资产交易双方的意愿。对于特定资产评估,如国有资产、涉及公共利益的资产等相关法律规定必须委托评估的,称为法定评估。考虑到相关法律法规如公司法、证券法、国有资产评估管理办法等已有这方面的规定,草案没有采用逐项列举的方式,而是原则性规定了“涉及国有资产产权变动和公共利益,并且法律、行政法规规定需要评估的,应当依法委托评估机构进行评估”(第三条)。对于法定评估,草案还特别规定“应当依法采用公开方式选择评估机构”(第三十条)。

  (三)关于评估基本准则。评估基本准则是资产评估行业从业人员的执业指南,也是判断有关各方责任的重要依据。大多数评估行业比较成熟的市场经济国家,都有一个比较权威的评估准则。我国资产评估行业处在起步阶段,发展也比较分散,虽然在各自专业领域实施了一些准则、标准或规范,但存在着基本制度、规则不统一,政策、标准不一致的问题,需要制定全国统一的资产评估行业基本准则。因此,草案明确规定由国务院财政主管部门会同其他相关行政主管部门“制定统一的评估基本准则,包括执业基本准则和职业道德准则”(第三十六条),各专业类别的评估执业准则和有关标准由各资产评估行业管理部门制定实施。

  (四)关于注册评估师。为了规范注册评估师管理制度,保证评估执业质量,草案设计了注册评估师资格考试和执业注册两项制度:一是“国家实行注册评估师资格全国统一考试制度”(第九条)。要取得注册评估师执业资格,必须首先通过全国统一的注册评估师资格考试。对于高等院校评估专业毕业的学生,草案提出“完成经国务院资产评估行业管理部门认可的高等院校资产评估专业课程,取得学士以上学位的人员,可以免试相关科目”(第十条);二是“国家实行注册评估师执业注册制度”(第十一条)。注册评估师资格考试合格者,经过两年以上的评估工作实践,向资产评估行业自律组织申请执业注册,经审查符合条件者获得注册评估师执业证书。

  (五)关于评估机构。评估机构是指具备相应资质条件,依法设立并从事评估业务的专业机构。草案提出,“设立评估机构,应当依法采用合伙或者公司形式”(第二十条)。这样规定主要是考虑到注册评估师的工作类似职业律师和会计师,其机构的组织形式符合资产评估行业的职业特点。为了严格评估机构的准入,草案还规定,“设立评估机构,应当经省级以上人民政府资产评估行业管理部门核准,由工商行政管理部门办理登记”(第二十一条)。

  (六)关于评估委托人。为了保证评估过程的独立公正和评估报告的客观准确,要明确评估委托人的权利和义务。在权利方面草案规定了“委托人根据评估对象和评估目的有权自主选择具有相应资质的评估机构执行评估业务”(第三十条),“委托人有权要求与评估当事人有利害关系的注册评估师回避”(第三十一条)等。在义务方面草案规定了“委托人应当与评估机构签订委托合同”(第三十条),“委托人应当按照委托合同约定和法律规定使用评估报告”(第三十五条)等。

  (七)关于执业风险防范。在评估过程中,由于评估原因造成相关当事人经济损失带来的赔偿责任,往往是评估师和评估机构难以负担的,因而国际评估行业普遍采取购买职业责任保险的做法。购买职业责任保险可以增强评估机构和评估师的风险防范能力,确保有关民事赔偿责任的落实,保护相关当事人的利益。同时,还应该允许评估机构建立执业风险基金。为此,草案规定“评估机构应当办理职业责任保险。评估机构可以建立执业风险基金。”(第二十八条)。

  (八)关于行政管理体制。理顺资产评估行业的行政管理体制是草案起草过程中一直存在分歧和争议的难点问题,有关方面各持己见,难以达成一致。从国际资产评估行业的发展趋势看,统一管理是方向。立法既要立足我国资产评估行业行政管理体制的实际情况,也应该体现未来逐步走向统一管理的趋势。起草组与中编办、国务院法制办、财政部、住房和城乡建设部、国土资源部等有关部门经过多次协调,提出了各方面都能够接受的“统分结合”的行政管理体制改革思路。按照这一思路,草案设计了“国务院建立资产评估行业管理协调配合机制,负责协调和指导资产评估行业发展”,“国务院资产评估行业管理部门在资产评估行业管理协调配合机制框架下,负责监督管理资产评估行业。”(第六条)的管理体制,并进一步明确了资产评估行业管理协调配合机制,由国务院财政主管部门会同相关行政主管部门组织实施(第三十六条)。

  (九)关于行政监管和行业自律。为了规范行政监管和行业自律,草案对行业管理部门和行业自律组织的职责范围分别作了规定:行政监管重在制定管理制度、制定执业准则、实施市场准入管理、监督法律的实施、对违法行为实施处罚等(第五章);行业自律重在组织实施考试和执业注册、组织后续教育、调解会员纠纷、受理会员申诉、鉴定评估报告等(第六章)。同时规定资产评估行业自律组织要接受资产评估行业管理部门的监督(第六条)。

  (十)关于法律责任。资产评估当事人承担的法律责任包括民事责任、行政责任和刑事责任三类,责任主体不仅有注册评估师、评估机构,还有委托人、行业管理部门及自律组织等,草案对各种主体、各类责任均作了相应规定(第七章)。