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绘就法治中国的恢弘画卷—2014年立法工作回眸
发布时间:2015-03-02 15:55:23 作者:梁国栋 张维炜 王萍 李小健 来源:

  2014年,是全面深化改革开局之年。这一年,党的十八届三中全会确立的各项重大改革接连推出,势如破竹,给经济社会发展的各个领域带来了新的气息和生机;这一年,全面推进依法治国的号角响彻神州,一次新的长征、一项宏大的系统工程、一场国家治理领域广泛而深刻的变革拉开了大幕。

  在这样的时代大背景下,作为最高国家权力机关的全国人大常委会,紧紧围绕党和国家工作大局,严格履行宪法和法律赋予的职责,用一次次生动的立法实践、用一部部彰显着政治智慧和民生情怀的法律,推动法治中国不断向前。

  “史上最严”成为立法新常态

  稍加留意我们会发现,2014年,全国人大常委会立法工作在全面推进依法治国、加快建设“法治中国”的过程中,呈现出“重典治乱”、回应民生期待的鲜明特征,而且“史上最严”正成为新一届全国人大常委会的立法新常态。

  雾霾天气、饮水安全、土壤重金属污染……在我国环境问题日益突出的背景下,2014年4月24日,环境保护法修订案一经全国人大常委会会议表决通过,便收获了“史上最严”的赞誉。从内容上看,新修订的环保法确实配得上“史上最严”这个评价。一是对企业要求更严,特别是首次规定“按日计罚”的严厉措施,会给污染企业以从未有过的最大违法成本;二是对地方政府要求更严,明确了环保直接与干部考评挂钩;三是对监管部门要求更严,列举了九种失职渎职行为,并规定了严厉的行政问责措施。面对日渐严峻的环境形势,百姓从这些“长出牙齿”的条文中嗅到了法律的“震摄力”。

  如何用法治来捍卫食品安全?令人欣慰的是,全国人大正在重典治乱,为百姓严把“舌尖”关。继环境保护法之后,食品安全法修订草案先后于去年6月、12月提交全国人大常委会会议进行初审、二审。初审草案一经发布便获得了“史上最严”修订草案的称号。修订草案“重典治乱”的立法意图和条款设计因顺应了民众诉求而获得普遍认可,草案在面向社会公开征求意见仅公布一周后便收到意见、建议3000多条。与初审的版本相比,修订草案二审稿又作出多处修改,不少内容更加细化、更有操作性,食品安全违法责任再加重成为社会高度关注的热点。比如,草案二审稿进一步加重了对食品安全违法行为的处罚力度。在普遍提高经济处罚力度的同时,增加了对相关责任人进行人身罚的规定。

  没有最严厉,何来最安全?2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过全国人大常委会关于修改安全生产法的决定,进一步强化政府部门的监管职责,并加大对违法企业的处罚力度,包括大幅提高对安全生产违法行为的责任追究力度,对生产经营单位主要负责人的处罚更加严厉,以“重典治乱”为广大民众编织一张更加严密牢固的安全生产监管之网。因为条款的严苛,安全生产法也被称为“史上最严”安全生产法。如今,安全生产法已自2014年12月1日起施行。

  伴着2014年12月大气污染防治法修订草案提交全国人大常委会会议审议,我们又将拥有一部“史上最严”的大气污染防治法。严峻的大气污染形势呼唤更严格的大气污染防治法。在突出“严”字上,修订草案亮点频现。强化政府环保责任、重典治污处罚不设上限、联防联控、总量控制、源头治理、科技治污等规定,都让公众对大气污染防治法的修订充满期待。

  评价称,“史上最严”最终是为了让法律具有可执行性和可操作性,让法律切实管用。这也正是张德江委员长反复强调的。2014年环境保护法、安全生产法、食品安全法、大气污染防治法等一部部法律生动的修法实践,在获赞“史上最严”时也当之无愧做到了这一点,以科学民主精神提高立法质量,让法律切实管用了。

  提高立法质量,让每一部法律都成为精品

  立法质量直接关系到法律的实施效果,是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题,尤其是在党的十八届三中、四中全会提出加快建设社会主义法治国家和全面推进依法治国的宏大背景下,提高立法质量、增强法律实效,让每一部法律都成为精品,更是成为最高国家权力机关立法改革的重中之重。

  在过去一年中,十二届全国人大常委会通过一次又一次生动的立法实践,对科学立法、民主立法作出了完美诠释。

  2014年6月22日上午,张德江委员长参加了环境保护法修订案草案的分组审议,此举激活了会场气氛,把审议引向深入。其实,委员长参加常委会会议有关法律草案的分组审议并不偶然。从2013年的特种设备安全法,到2014年6月的环保法修订案、8月的预算法修正案,乃至10月的反间谍法草案,全国人大常委会关于民法通则第九十九条第一款、婚姻法第二十二条的解释等,凡是重要立法议题的审议过程中,都能看到张德江委员长认真听取意见和建议、与大家零距离交流探讨的身影。人们从委员长发挥表率,亲自参加分组会议审议法律草案这一细节中感知到全国人大常委会对立法深度的关切以及严谨务实的工作态度。

  确保高质量的立法,首先要建立科学的立法程序。2014年8月,颁行14年后,立法法修正案草案首次提交全国人大常委会审议,拉开了新形势下我国立法改革的序幕。在许多业内人士看来,此举意味着经历了数十年“加速式”立法后,国家的立法航船开始从追求数量向更加注重质量转变,开启了精细化立法之路的新纪元。

  为了严把立法审议的质量关,全国人大常委会还在延长会期、安排集中学习等多方面创新上下足功夫。以十二届全国人大常委会第九次会议为例,就特意为常委会组成人员安排了半天时间,对食品安全法修订案草案进行集中学习,确保常委会组成人员充分准备,提高审议质量。

  法律是否接地气,能否管用,关键在于立法过程中对各方意见听取和采纳的态度。2014年2月,全国人大常委会有关工作机构修改完善了向社会公布法律草案征求意见工作规范。其中一个重要的改进,就是将2013年创立的除公布法律草案初审稿征求意见外,还向社会公布法律草案二审稿,再次征求民意的这一做法制度化、规范化。2014年,行政诉讼法修正案、广告法修订案、食品安全法修订案、立法法修正案等一批法律草案二审稿都向社会公布,再次征求意见。公民有序参与、表达利益诉求的渠道不断拓宽,极大激发了民众的参政热情和民主意识。

  与此同时,全国人大常委会还不断推进立法前评估工作的完善,军事设施保护法修正案、安全生产法修正案、行政诉讼法修正案等越来越多的法律都经历了出台前的“质量检验”。为了保证评估的科学性和客观性,全国人大常委会在评估的程序安排以及代表的选择上更加精益求精。全国人大常委会法工委有关部门负责人介绍说,参与评估的代表都没有参加过草案的起草、审议工作,目的是为了保证代表们不受固有认识、看法局限,客观对草案进行评估,使出台后的法律在社会生活中发挥应有作用。同时,本着对人民负责的态度,全国人大常委会组成人员在立法中坚持精益求精的原则,对每一部法律草案都精雕细琢,力求使每一部法律都能成为精品。

  “会前积极调研、委员和代表们会上踊跃参与、常委会会议对建议充分采纳吸收……立法过程展露出的新意让我们看到了人大尽责履职的高度责任感,这也正是中国特色社会主义民主的生动体现。”岁末年初,多位长年参与人大报道的媒体同仁,都表达了对全国人大常委会以科学民主精神力求提高立法质量的赞赏和肯定。

  为改革提供强有力的法律支撑

  全面深化改革为人大提供了广阔空间,也对人大立法工作提出了新的要求。为此,十二届全国人大常委会围绕全面深化改革总目标,坚持科学立法、民主立法和注重提高立法质量,综合运用制定、修改、废止、解释、授权等形式,及时推进相关立法,为全面深化改革提供强有力的法律支撑,确保关乎国家前途命运的重大改革于法有据、有序进行。

  财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党的十八届三中全会决定提出了包括改进预算管理制度在内的深化财税体制改革任务,明确要求实施全面规范、公开透明的预算制度。2014年6月30日召开的中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,进一步明确了改进预算管理制度的重点任务。新一轮财税体制改革紧扣全面深化改革全局,是一场关系国家治理现代化的深刻变革。保障财税改革向“深水区”顺利推行,必须先行修改预算法。

  对此,2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议高票表决通过关于修改预算法的决定。修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权,以及完善预算审查、监督和强化预算责任等方面作出明确规定,凸显全面规范、公开透明的预算制度改革方向,并将于2015年1月1日起施行。

  全国人大法律委主任委员乔晓阳表示,全国人大常委会在审议预算法修正案草案中,全面贯彻党中央关于深化财税体制改革、改进预算管理制度的精神,注重预算法的修改与财税改革总体方案相衔接,着眼于把中央的改革决策和任务措施以法律制度的形式加以确认,实现了立法与改革决策相衔接,发挥了立法的引领和推动作用。

  在新一轮改革中,经济体制改革依旧是重点。推行经济体制改革,核心问题是要处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改保险法等五部法律的决定。这是十二届全国人大常委会成立以来,第三次以“一揽子”修改法律的方式,支持国务院及相关部门推进改革和职能转变,力促简政放权,激发经济社会发展活力。

  设立自由贸易实验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措。延续2013年授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的做法,为进一步深化改革、扩大开放,加快政府职能转变,2014年12月28日,十二届全国人大常委会第十二次会议作出决定,授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批。专家和业内人士认为,全国人大常委会此次授权,使外商投资管理体制等重大改革有法可依、于法有据,各项试点工作可以在法律法规框架下开展,体现了中国在法治轨道上推进改革开放的要求。扩编后的四大自贸试验区布局合理、定位清晰,将为中国自贸试验探索更加多元化的新经验,为对外开放探索新路径、新模式。

  为贯彻全面深化改革精神,推动和引领重大司法改革稳步前行,十二届全国人大常委会第九次和第十次会议分别表决通过了关于授权最高法、最高检在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定和关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定。媒体和社会上评论说,全国人大常委会通过出台决定,授权两高进行刑事案件速裁程序试点,突出体现了尊重法治的精神,体现了尊重和保障人权的精神,体现了兼顾效率与公平的精神。全国人大常委会作出立法决定支持设立知识产权法院,其意义超出了保护知识产权本身,更大价值在于充当了司法改革先行者和“试验田”的角色,有利于推动和引领我国司法改革“蹄疾而步稳”地走向远方。

  2014年,十二届全国人大常委会还对立法法、行政诉讼法、环境保护法、大气污染防治法、食品安全法、安全生产法、广告法等法律进行了修改,制定了航道法等法律,以立法引领和推动各个领域的改革于法有据。

  紧密围绕中心,力推中央重大决策落实

  作为深化改革的元年,2014年无疑是各项改革高歌猛进的一年。这一年,行政审批改革、利率市场化改革、文化体制改革等一项项事关国运的改革相继拉开大幕。这一年,党的十八届四中全会更是作出了全面推进依法治国的战略部署,吹响了向法治中国昂首前进的号角。在这个关键的历史时刻,最高国家权力机关如何推动中央重大决策部署的贯彻落实牵动着亿万国人的心。民众们希望,全国人大常委会要更好地履行宪法和法律赋予的职责,把党的主张和人民意志通过法定程序上升为国家意志,用法律手段巩固并发展改革成果。全国人大常委会也不负众望,从修改并通过预算法、环境保护法、行政诉讼法、航道法、安全生产法等一批社会关注度高的法律,到修改或制定立法法、食品安全法、大气污染防治法、广告法、反恐怖主义法等法律草案;从设立国家宪法日、抗战胜利纪念日、国家公祭日,到作出授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定,全国人大常委会交出了一份堪称完美的成绩单。

  当时光回溯到2014年10月27日,在党的十八届四中全会刚刚闭幕仅4天的这天,全国人大常委会便果断出手,开启了贯彻全会精神的序幕。在这天召开的十二届全国人大常委会第十一次会议上,一项项与依法治国紧密相关的议程引起了外界的高度关注,其中就有审议《全国人民代表大会常务委员会关于设立国家宪法日的决定(草案)》的议案。全国人大常委会法工委主任李适时在向常委会组成人员作该决定草案说明时指出,党的十八届四中全会提出,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政,强调要加强宪法实施。为此,有必要由全国人民代表大会常务委员会以立法形式设立国家宪法日。常委会组成人员普遍认为,全国人大常委会紧紧围绕党和国家大局开展工作,设立国家宪法日正是贯彻落实四中全会精神的最好体现,也是重塑宪法权威的最好方式。

  全国人大常委会的立法工作不仅折射着刚性、威严的光芒,也处处蕴涵着浓浓的民生情怀。这一年,一部部体现着立法为民的法律相继审议通过或正在修改制定中,已经过两次审议的食品安全法修订草案正是这样。

  确保“舌尖”上的安全,不仅是亿万民众关心的大事,也始终是党和国家高度关注的民生大事。习近平总书记曾指出,能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代,是对我们执政能力的重大考验。在这样的大背景下,换届伊始,十二届全国人大常委会便将修改完善食品安全法列入立法规划。在去年一年,先后两次审议该法修订草案,从完善监管体制、强化企业责任、加重违法处罚等多方面进行了修改。张德江委员长就此指出,要以对人民高度负责的态度,下功夫把食品安全法修改好,进一步健全更加完善、更加科学、更加严格的食品安全监管制度,切实解决食品安全领域存在的突出问题,使这部重要法律有效管用。在审议修改过程中,要通过多种形式,广泛听取各方面意见,积极回应社会关切。