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《立法法》修改的精神内涵:强化民主性和程序性
发布时间:2015-03-30 10:51:30 作者: 来源:
在第十二届全国人民代表大会第三次会议的最后一天,全国人民代表大会表决通过了《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定(草案)》。这标志着实施15个年头的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)将面临着第一次大修改。本次修改的《立法法》内容不少,涉及许多方面,但其重点主要着眼于两个精神:一个是强化立法的民主性,一个是强化立法的程序性。

  现行《立法法》是2000年3月在九届全国人大第三次会议上进行审议并顺利获得通过的。《立法法》的颁行是中国立法史上的一件大事,是中国第一部对立法活动进行规范的专门法律。制定这部法律的初衷,主要是为了解决当时由于急遽、大量的立法而出现的立法不规范现象,诸如立法主体不甚明确、立法界限不太明晰,从而导致出现越权立法、借法扩权、甚至立法侵权等立法混乱状况。通过《立法法》的实施,各类主体的立法有了明确的依据,立法活动也开始有章可循。虽然当时的《立法法》一经公布,就出现了一些批评议论,但对于整部法律的基本方向和内容来说,还是赞誉者多,肯定者众。

  时隔15年,我们再来审视这部法律,应该说,它还是为我们改革开放发挥了很大的作用。首先,《立法法》明确划分了全国人大和国务院立法的权限,规定了全国人大及其常委会享有的十项专属立法权。这十项专属权力,如果全国人大和常委会不授权,国务院和地方谁也不许涉足。这个大原则的确立,实际上强化了人大的权力,排除了行政权或其他权力对人大权力可能的侵犯,维护了宪法的人民主权原则。也廓清了人大与国务院的立法权限,这在当时来说,是一个很大的理论和实践进步。其次,规定了行政法规审查备案制度。根据宪法规定,全国人大及其常委会是宪法法律实施的监督主体,而行政立法从本质上讲,是执行宪法法律的载体,权力机关对其监督是职责所在。而监督的有效方式之一就是在程序上采取对行政法规的审查备案方式。虽然在《立法法》制定前这种审查备案方式就存在,但将实践中行之有效的方式以法律的形式作出明确规定,确定行政法规制定生效的法定程序仍具有法治意义。尽管这个制度在制定和实施中都存在一些问题,但它的制度意义不能抹煞。最后,在立法原则和程序方面,《立法法》将宪法原则和宪法精神进一步明确化和具体化。明确规定了各类立法主体所制定的规范在国家整个法律体系中的位阶,将其确定为:宪法高于法律、法律高于行政法规、行政法规高于地方性法规的原则;明确了提案主体、授权立法主体等。在程序上,增加了立法论证、立法听证等制度,确定了审议过程中的“三审制”程序等等。这些规定为改革开放中实行规范立法,民主立法和科学立法都起了积极的作用。

  但当改革进入深化阶段时,当初旨在建章立制、使立法活动有法可依的指导思想显然已经不能适应当前的发展。“人民群众对加强和改进立法工作有许多新期盼,以习近平同志为总书记的党中央提出了新要求,立法工作面临不少需要研究解决的新情况、新问题。”因此,修改《立法法》也就成为本次全国人民代表大会的重要议题。

  根据全国人民代表大会常务委员会副委员长李建国在2015年3月8日第十二届全国人民代表大会第三次会议上《关于<中华人民共和国立法法修正案>(草案)的说明》,以及大会通过的修改决定,本次修改主要涉及六个方面,即完善立法体制;发挥人大立法主导作用;推进科学立法、民主立法;完善行政立法规程序;加强备案审查;规范和监督司法解释。每个方面都涉及多个事项。不过虽然列举的具体事项很多,实际上主要是两个方面的大问题:一是强化立法的民主性,实现宪法的人民主权原则;二是健全程序规范,提高立法的科学性,实现法律实施效能。

  一、人民主权是社会主义中国的制度核心,是《立法法》要保障的基本原则

  

  人民主权是当今世界各国宪法的首要原则,绝大多数国家的宪法——甚至一些君主制国家宪法——均将人民的权力与权利作为宪法的制定目的和首要原则。我国宪法也不例外。我国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,其本质就是人民主权。宪法第二条第二款规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”因此,从理论上讲,只有人民代表大会才是国家权力的执掌者,才能代表人民设章定制,确立规范。其他任何主体制定的规范都必须经人民代表大会的审查,获得其批准,才能要求全社会遵行。2000年制定《立法法》时,人民主权当然也是立法的一个重要准则。《立法法》第三条规定:“立法应当遵循宪法的基本原则,……坚持人民民主专政……”。第五条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”当然这个基本原则是需要由法律的各项制度和具体规范来体现的。但由于认识、技术和经验等方面原因,在权力的设定上,有些并没有完全实现这个宪法原则的要求。因此本次修改主要着眼于以下几个方面:

  (一)让人大在立法中的作用得到充分的发挥。人大是国家权力机关,应该是国家立法的主要力量。但在我国的立法中,特别是在地方立法中,立法机关的作用并没有得到充分的发挥。由于长期以来我们过于强调经济发展,政府主导作用强,立法也多围绕政府需求,弱化了人大的作用。在十八届四中全会“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”的决定下,本次修改补充和完善了这个内容,在规划、起草、修正等多个环节中强化了人大的作用,着力突出其主导地位。

  (二)强化公民基本权利保护,落实人大特有立法事项,排除人大以外的主体干预。税收是关系到公民基本权利的一项重要法律内容,“税收法定”是现代国家的一项重要原则,很多国家是把它作为一项宪法原则来加以确定的。其目的在于排除非经人民同意的不公正的税负,保障公民的财产权益。我国宪法第56条规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”但确税主体并不明确。很多情况下是授权国务院行政机关以行政法规的形式规定的,这就有违现代国家的通行做法。党的十八届三中全会决定提出了落实税收法定原则的明确要求。新修改的《立法法》准备设专项规定,以明确“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。修改稿同时对行政规章制定主体的权限范围也进行明确规范,强调无论部门规章还是地方政府规章,没有上位法依据,均不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。这都是落实人民主权的重要举措,深得民心。

  (三)强调立法的公民参与,落实民主立法原则。历史和实践都反复表明,只有公民广泛参与的立法,才能取得绝大多数民众的内心认可,才能取得法律的权威。但代议制的形式只能是公民中的一少部分亲自参加立法,直接表达立法意愿。大多数人是难以直接发表意见的。为了尽可能多的听到公民的呼声,了解民众的需求,修正案提出了多种渠道吸纳民众建议的方式,其中包括开展立法协商,完善立法论证、听证制度,法律草案公开征求意见等等,以拓宽公民有序参与立法的途径。此外,在司法解释的规范和监督内容中,也有人民主权原则的体现。

  二、程序是法治的要素,是《立法法》的重要内容

  《立法法》修改除了在强化立法的民主性方面大量着力以外,在程序性内容上也有值得关注的地方。主要表现在以下四个方面:

  (一)强调依法改革,规范授权程序。立法和改革的关系曾经是理论法学有争论的议题。党的十八届四中全会《决定》从现代法治发展的角度作出了明确回答:立法先行,用法律引领改革,推动改革。这就有望从法律上来约束权力,最大程度地排除借改革之名恣意行权的可能。但如改革需要先行先试时,要按照法定程序授权。授权决定不仅要明确授权的目的、范围,还要明确授权事项、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等,被授权机关也应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况。这是一个程序细化规定,既符合法治精神,也遵循了程序原则。

  (二)健全审议和表决机制。修正案草案规定,调整事项较为单一,各方面的意见比较一致的法律案,可以经一次人大常委会会议审议通过;对审议中个别意见分歧较大的重要条款设立单独表决制度;对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改,一并提出法律案的,可以合并表决,也可以逐个表决。这是从程序上既注重效率、又注重立法质量的表现,是一种程序细化的规定,体现了我国立法机关在立法技术上的进步。

  (三)制定行政法规的程序得到一定的重视。针对以往行政法规制定从规划到完成几乎不受人大和社会制约的情况,这次修改提出国务院编制的年度立法计划项目要与全国人大常委会的规划、计划相衔接,行政法规的起草应当广泛听取机关、组织、人大代表和公民的意见,重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草,法规草案公开征求意见等。

  (四)加强对法律法规的备案审查。其审查主体明确规定为全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构,提出审查建议的可以是国家机关、社会团体、企业事业组织或者公民,工作方式包括有关的专门委员会和常委会工作机构要将审查、研究情况向提出审查建议的主体反馈,并可以向社会公开等。

  此外,本次修改还增加了法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。这些程序措施虽然在程序规则意义上还有些粗疏,但在程序规范上的努力还是值得肯定的。(来源:中国政法大学)